CO2-Grenzausgleich – Klimapolitik trifft auf Handelspolitik

Bild: Stadtratte/iStock

Am gestrigen Mittwoch war es soweit – das lange angekündigte Klimapaket der EU-Kommission wurde von Ursula von der Leyen vorgestellt. Enthalten sind in dem Paket mit dem Namen Fit for 55 insgesamt 12 Einzelgesetze, die zur Einhaltung der EU-Klimaziele (Reduktion der EU-Treibhausgasemissionen um 55 % bis 2030) beitragen sollen – darunter unter anderem auch eine CO2-Grenzausgleichssteuer, die in ihrer Art weltweit einzigartig ist.

Mit der Entscheidung über einen WTO-konformen EU-CO2-Grenzausgleich vergangenen März im EU-Parlament treibt die EU eine neue Maßnahme zur Erreichung der Klimaneutralität 2050 voran. Als ergänzende Maßnahme zum europäischen Emissionshandel (EHS) soll dabei eine Grenzsteuer erhoben werden, die zunächst auf Einfuhren von Grundstoffen wie Zement, Strom, Düngemittel und verschiedene Metallprodukte beschränkt wird. Die neue Steuer soll ab 2026 eingeführt werden und sich am wöchentlichen Durchschnittspreis der Emissionszertifikate orientieren. Betroffen von den künftigen Importsteuern wären alle Drittstaaten ausgenommen der Schweiz, Liechtenstein, Island und Norwegen. (Den vollständigen EU-Entwurf finden Sie hier.)

Die EU beabsichtigt mit der Grenzbesteuerung zwei Effekte zu erzielen:

  1. Die Stärkung der Klimapolitik auf globaler Ebene
  2. Den Ausgleich von Wettbewerbsverzerrungen, die durch das europäische Emissionshandelssystem entstanden sind.

Klimapolitisch geht es dabei vorrangig um die Vermeidung von Carbon Leakage, also der Verlagerung von emissionsintensiven Produktionsprozessen ins Ausland, in dem geringere Klimavorschriften greifen und somit kostengünstiger produziert werden kann.

Um ein einheitliches Level Playing Field zu schaffen können Unternehmen, die in Drittländern produzieren, nationale CO2-Bemühungen dieser Staaten geltend machen und von der gewöhnlich in der EU anfallenden Steuerbelastung abziehen. Auf diese Weise sollen Länder wie z.B. die USA, Indien, Russland und China dazu bewogen werden eine der EU Ambition entsprechende CO2-Bepreisung einzuführen.

Mögliche und erwartete Implikationen

Wie genau eine Grenzanpassungssteuer in der Praxis wirken wird, ist unklar. Entsprechende Evidenzwerte fehlen, da noch kein Land eine solche Steuer jemals umgesetzt hat. Mehrere wissenschaftliche Studien können aber bestätigen, dass Länder mit einer unilateralen Emissionspolitik und ohne Grenzsteuer, einen Teil der Emissionsreduktion in Form von Carbon Leakage verlieren.

Spannend wird es vorwiegend im Hinblick auf die bürokratische und organisatorische Umsetzung. Die Kalkulation der Steuerhöhen für die jeweiligen Produkte wird mit komplexen und umfangreichen Herausforderungen einhergehen. Um eine Gleichbehandlung der europäischen Produkte zu gewährleisten, müssten alle mit der Herstellung und dem Transport verbundenen Emissionen regelmäßig und sehr zeitnah dokumentiert werden. Die Berechnungen wären mit insgesamt großen bürokratischen Aufwänden gegenüber ausländischen Produzenten verbunden. Infolge der Zusatzkosten könnte die europäische Nachfrage nach ausländischen Gütern sinken und Unternehmensgewinne zurückgehen. Ausländische Anbieter würden ihre Importe in die EU reduzieren und sich auf andere Märkte ausrichten.

Auch auf Politikebene scheint die Idee der progressiven Klimapolitik der EU nicht gut anzukommen: China, Russland und die USA haben sich schon deutlich gegen das Vorhaben ausgesprochen. Das europäische Narrativ von der Legitimität einer Grenzanpassungssteuer auf Grundlage einer ehrgeizigen Klimapolitik stößt bei den Ländern auf Unbehagen. Kritisiert wird außerdem die damit verfolgte Handelspolitik, die durch die Erhebung von Steuern auf Importe an protektionistische Maßnahmen erinnert. Unilaterales Vorgehen der EU sei bei der globalen Herausforderung nicht förderlich und würde relevante Aspekte, wie beispielsweise der Verantwortung von Industriestaaten, unberücksichtigt lassen.

Auch innerhalb der EU-Kommission herrscht keinesfalls Einigkeit über das Klimapaket. So haben am Mittwoch noch unmittelbar vor der Veröffentlichung ein Drittel der 27 EU-Kommissar:innen ihre Bedenken bzgl. einzelner Maßnahmen des Fit for 55 Pakets geäußert. Es bleibt daher offen, ob in den Verhandlungen mit dem EU Parlament und dem Europa-Rat das gesamte Paket unverändert verabschiedet wird.

Was nun geschehen muss

Aufgabe der EU ist es nun klarzustellen welche wesentlichen Absichten das Programm verfolgt und welche eben nicht. Den Handelspartnern gegenüber muss deutlich kommuniziert werden, dass es sich bei der Grenzsteuer vielmehr um eine klimapolitische, als um eine handelspolitische Maßnahme handelt. Es sollte weniger darum gehen vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden, sondern darum, auf die Handelspartner zuzugehen und eine Stärkung der Zusammenarbeit im Bereich der Dekarbonisierung zu schaffen.

Um ein funktionierendes Grenzausgleichsystem zu etablieren muss die EU zudem genügende Ressourcen schaffen und gleichzeitig den bürokratischen Aufwand reduzieren. Es sollten ausreichend Mittel zur Verfügung stehen, um die Rückverfolgbarkeit der Produkte und Rohstoffe zu gewährleisten und die Steuer entsprechend der ausgestoßenen Emissionen zu erheben.

Klar muss aber auch sein, dass eine Grenzsteuer allein das komplexe Problem nicht lösen wird. Zusätzliche Maßnahmen wie ein bevorzugter Marktzugang für CO2-arme Produkte und die Förderung von Innovationen in der Industrie sind Entwicklungen, die parallel fortlaufen müssen.

Wichtig ist, dass die Grenzsteuer keine Debatte über potenziellen grünen Protektionismus entstehen lässt. Entscheidend aber, dass die Risiken für Mensch und Umwelt durch den fortschreitenden Klimawandel maßgeblicher sind, als die Risiken eines globalen Handelskonfliktes.

Und wie reagiert die deutsche Politik?

Erwartungsgemäß begrüßte Robert Habeck von den Grünen das EU-Maßnahmenpaket Es sei nun an der Zeit ambitionierten Zielsetzungen auch Taten folgen zu lassen: „Die Bundesregierung hat […] gepennt, während die EU-Kommission einen Vorschlag vorgelegt hat, wie es gehen kann.“ Auch Olaf Scholz wies auf die besondere Relevanz des Klimaproblems hin und kommentierte: „Es wird eine ganz wichtige Aufgabe der nächsten Bundesregierung sein, die Verhandlung so zu führen, dass wir die Klimaziele erreichen, zugleich die nötige industrielle Transformation mit Tempo stattfindet und es dabei gerecht zugeht“. Armin Laschet fand hingegen bei einer Veranstaltung bei Südwestmetall etwas kritischere Worte. Er sagte mit Blick auf das Klimapaket, es gehe nun um den Erhalt des Industriestandorts, die Fortexistenz von Automobil-, Stahl-, Aluminium und Glasindustrie. Andere Parteien wollten mit einem Übermaß an Regulierungen und der „Methode Corona“ die Wirtschaft gängeln. „Wir werden nur durch wirtschaftliches Wachstum aus der Krise kommen“.

Die Verhandlungen über das Paket der EU-Kommission werden voraussichtlich zwischen Oktober und Dezember in den zwei anderen EU-Gremien fortgesetzt werden. Es ist daher noch weitgehend unklar, welche Position Deutschland zu diesem Zeitpunkt unmittelbar nach der Bundestagswahl und vermutlich inmitten der Koalitionsverhandlungen einnehmen wird. Zumindest mit Blick auf Fit for 55 wird die Bundestagswahl aber scheinbar zu einer Richtungsentscheidung für Deutschland werden.

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